De lagere limiet voor beginnende bestuurders is op 1 januari 2006 ingevoerd. In de
bij het wetsvoorstel staat de volgende toelichting voor het instellen van een lagere limiet voor het beginnend bestuurders alsmede waarom bepaalde alternatieven volgens de wetgever niet geschikt waren:
2. Achtergronden
Relatie alcohol-leeftijd-ongeval
Diverse onderzoeken tonen aan dat er een relatie bestaat tussen de alcoholconcentratie in het lichaam, de leeftijd en de ongevalskans van bestuurders. Voor bestuurders van achttien tot en met vierentwintig jaar neemt de ongevalskans na alcoholgebruik gemiddeld tweemaal zo sterk toe als voor bestuurders van vijfentwintig jaar en ouder. Uit Amerikaans onderzoek (Borkenstein et al.1974, The role of the drinking driver in traffic accidents (the Grand Rapids Study) second edition) blijkt dat de ongevalskans van bestuurders van achttien tot en met vierentwintig jaar met een BAG tussen 0,1 en 0,5 promille ongeveer even groot is als die van bestuurders van vijfentwintig jaar en ouder met een BAG tussen 0,5 en 1,0 promille. In een Belgisch experiment (Pauwels& Helsen, 1993 The influence of alcohol consumption on driving behavior in simulated conditions, in Alcohol, Drugs and Traffic Safety. Proceedings of the 12th ICADTS) blijkt dat onervaren chauffeurs onder invloed van alcohol trager reageren dan meer ervaren chauffeurs, vooral in complexe verkeerssituaties. In het kader van dit experiment is naar de hele groep bestuurders gekeken en niet alleen naar jonge bestuurders. Tenslotte blijkt uit Nederlands onderzoek van de Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid (SWOV) dat de ongevalskans na alcoholgebruik sterker toeneemt naarmate een bestuurder jonger is (Mathijssen, Leidschendam 1998, «Rijden onder invloed in Nederland, 1996–1997; Ontwikkeling van het alcoholgebruik van automobilisten», R-98–37).
Hoe groot de negatieve gevolgen van alcoholgebruik door jonge, onervaren bestuurders zijn voor de verkeersveiligheid in Nederland, blijkt uit de ongevallenstatistieken. Bijna een kwart van alle bestuurders die onder invloed van alcohol bij een ernstig ongeval betrokken zijn, bestaat uit mannen van achttien tot en met vierentwintig jaar. Deze jonge mannen maken nog geen vijf procent van de totale Nederlandse bevolking uit.
Onderzoeksresultaten uit Oostenrijk geven een indicatie van het mogelijke positieve effect van een verlaging van de wettelijke limiet voor beginnende bestuurders. In 1992 is de limiet voor beginnende bestuurders daar op 0,1 promille gesteld. Het aantal ernstige ongevallen waarbij deze bestuurders betrokken waren, nam in vijf jaar af met 16,8 procent (Bartl et al., (1997), «Unfallbilanz nach fünf Jahren Fürherschein auf Probe», Zeitschrift für Verkehrsrecht 42, Heft 9: pp, 317–321).
Onderzochte alternatieven
In het besluitvormingsproces dat is voorafgegaan aan de thans voorgestelde, tot beginnende bestuurders beperkte, verlaging van de wettelijke alcohollimiet naar 0,2 promille is een aantal varianten onderzocht: 0,0 generiek, 0,2 generiek en 0,2 beginners.
0,0 promille generiek
Gegeven het feit dat het menselijk lichaam op basis van voedsel een geringe hoeveelheid alcohol produceert, zou handhaving van een generieke wettelijke alcohollimiet van 0,0 promille – zo bewijsvoering en handhaving van een dergelijke limiet bij de huidige stand van de techniek al mogelijk zou zijn – in de praktijk dermate gecompliceerd zijn en mede daardoor een dermate forse inzet van de handhavingscapaciteit vergen, dat de benodigde handhavingsinspanningen in geen enkele relatie zouden staan tot het uit het oogpunt van verkeersveiligheid geringe effect van een dergelijke maatregel. Om die reden is afgezien de introductie van 0,0 promille generiek voor te stellen.
0,2 promille generiek
Ook van de tweede onderzochte variant, een generieke verlaging van de wettelijke alcohollimiet naar 0,2 promille voor alle bestuurders, is afgezien. In de eerste plaats blijkt uit diverse onderzoeken (Borkenstein (1974) en Matthijsen (2000)) dat er bij meer ervaren bestuurders met een BAG tussen de 0,2 en 0,5 promille geen sprake is van een aantoonbaar verhoogd ongevalsrisico. Deze bestuurders kunnen de effecten van alcoholgebruik compenseren door ervaring en routine. In de tweede plaats laat onderzoek van de SWOV (Mathijssen 1999, «Schatting van de effecten van verlaging van de wettelijke limiet voor alcoholgebruik in het verkeer») zien dat een generieke verlaging tot 0,2 promille bij gelijkblijvende handhavingscapaciteit juist zou leiden tot meer doden en gewonden. Deze opmerkelijke toename komt doordat de pakkans van overtreders, en daarmee ook de pakkans van zware overtreders, kleiner zal worden. Dit is als volgt te verklaren. De verwachting is dat de groep overtreders van de wettelijke limiet zich bij een generieke verlaging tot 0,2 promille globaal zal verdubbelen. De politie zal zich – met dezelfde handhavingscapaciteit – moeten richten op een grotere groep dan onder de huidige wetgeving, namelijk op een ieder die met een alcoholpromillage vanaf 0,2 aan het verkeer deelneemt in plaats van op een ieder met een alcoholpromillage vanaf 0,5, zoals thans het geval is. Doordat de beperkte capaciteit van politie en justitie voor een grotere groep moet worden ingezet, zal de pakkans en de kans op bestraffing van de zware overtreders aanzienlijk kleiner worden. Verwacht wordt dat deze zware overtreders verkeersongevallen zullen veroorzaken waarbij doden en gewonden vallen. Bovendien is de pakkans in hoge mate bepalend voor de mate waarin onder invloed wordt gereden. Zelfs een zeer kleine toename van het aantal zware drinkers in het verkeer zal al zeer ernstige gevolgen hebben voor de verkeersveiligheid. De SWOV concludeert dat een generieke verlaging van het alcoholpromillage naar 0,2 kan resulteren in een toename van circa 45 doden en 100 ziekenhuisgewonden. Hierbij moet worden opgemerkt dat dit onderzoek van de SWOV dateert uit 1999 en dat hierbij geen rekening kon worden gehouden met de toegenomen handhavingsinzet vanaf dat jaar door de start van verkeershandhavingsteams per politieregio, die onder meer specifiek op alcohol controleren.
De bevindingen van de SWOV worden in grote lijnen bevestigd in een recent onderzoek van de Adviesdienst Verkeer en Vervoer (AVV). In dit onderzoek («0,2 promille voor alle bestuurders of alleen voor beginnende bestuurders», mei 2003) komt ook de AVV tot de conclusie dat algemene verlaging van het alcoholpromillage van 0,5 naar 0,2 tot meer doden en gewonden leidt indien het uitgangspunt wordt gehanteerd dat de politiecapaciteit die voor de handhaving van het alcoholverbod wordt ingezet, gelijk blijft en rekening wordt gehouden met spontane naleving. De AVV komt evenwel tot iets minder verkeersdoden dan de SWOV (0 tot 5 in plaats van 45) en iets minder verkeersgewonden (84 in plaats van 100).
Wat de ervaringen in het buitenland betreft, wijzen wij erop dat in Zweden de wettelijke limiet in 1990 generiek is verlaagd van 0,5 naar 0,2 promille. Hoewel er sprake was van een algehele beperkte ongevalsreductie, is deze laatste volgens de onderzoekers echter niet hard te maken (Norström & Laurell 1997, (Effects of the lowering of the legal BAC-limit in Sweden). Ook andere factoren dan de wijziging van de alcoholnorm speelden een rol, zoals het feit dat het aandeel in het totale aantal gereden kilometers gedaald is als gevolg van de economische recessie, maar ook door onderzoeks-methodologische tekortkomingen. Bovendien is de Zweedse limietverlaging gepaard gegaan met een forse toename van het politietoezicht, die eerder dan de limietverlaging verantwoordelijk kan worden gehouden voor een eventuele verbetering van de verkeersveiligheid. Latere generieke limietverlagingen in Denemarken (1998) en Noorwegen (2001), die niet gepaard gingen met intensivering van het politietoezicht, leidden niet tot een verbetering van de verkeersveiligheid (Bernhoft & Behrensdorf, 2000; Assum, 2002). In Portugal is in 2002, nadat aanvankelijk de wettelijke limiet was verlaagd van 0,5 tot 0,2 promille, deze limiet weer teruggebracht tot 0,5 promille. De reden hiervoor was dat de generieke verlaging een te groot beslag bleek te leggen op de beschikbare opsporingscapaciteit.
0,2 promille voor beginners
Voor jonge bestuurders met een BAG tussen 0,1 en 0,5 promille vonden Borkenstein et al. (1974) in het eerder genoemde onderzoek wel een aanzienlijk verhoogd ongevalsrisico. Oorzaak hiervan is gelegen in de onervarenheid van de betrokken bestuurder.
Ten aanzien van de relatie tussen de hoogte van het BAG en de relatieve omvang van de ongevalskans voor beginners zijn de volgende uitgangspunten gehanteerd:
• Voor bestuurders van 25 jaar en ouder is de ongevalskans bij een BAG van 0,2–0,5 promille gemiddeld 20% groter dan bij een BAG < 0,2 promille;
• Voor bestuurders van 18 tot en met 24 jaar is de ongevalskans bij een BAG van 0,2–0,5 promille gemiddeld 50% groter dan bij een BAG < 0,2 promille.
Ten aanzien van het actuele alcoholgebruik van automobilisten wordt uitgegaan van de situatie zoals die in vrijdag- en zaterdagnachten in het najaar van 1997 in Nederland gold: 90% van de automobilisten had een BAG < 0,2 promille, 5,7% had een BAG tussen de 0,2 en 0,5 promille en 4,3% had een BAG > 0,5 promille. Deze gegevens worden bevestigd door het onderzoek naar het actuele alcoholgebruik van automobilisten over 2002 (onderzoek uit 2003 van AVV,«Rijden onder invloed in Nederland, onderzoek 2002»).
Als de wettelijke limiet uitsluitend wordt verlaagd voor beginnende automobilisten, zal het aandeel jonge beginnende bestuurders met een BAG van 0,2–0,5 promille naar verwachting met een kwart afnemen vanwege de spontane naleving van de nieuwe regelgeving. Er kan geen inschatting worden gegeven of dit percentage nog wordt beïnvloed door bromfietsers die na het behalen van het rijbewijs zijn overgestapt op de auto of motor.
Tevens zal dan het aantal alcoholongevallen in Nederland (bij gelijkblijvend politie toezicht) met ongeveer 5% afnemen. Dit betekent een besparing van circa 12 doden en 100 ziekenhuisopnamen. De maatschappelijke schade neemt dan af met ongeveer € 45 miljoen.
(SWOV, Mathijssen, 1999, «Schatting van de effecten van verlaging van de wettelijke limiet voor alcoholgebruik in het verkeer).
De AVV concludeert in het onderzoek «0,2 promille voor alle bestuurders of alleen voor beginnende bestuurders« (april 2003) dat een verlaging van de alcohollimiet voor alleen beginnende bestuurders louter een positief effect zal hebben op de verkeersveiligheid, bij gelijkblijvende politiecapaciteit. AVV verwacht dat het onderhavige wetsvoorstel leidt tot omstreeks 10 doden en 160 ziekenhuisgewonden minder.
Onderzoekers van SWOV en AVV concluderen dat een verlaging van de alcohollimiet voor alleen beginnende bestuurders niet de negatieve effecten van een generieke verlaging heeft. Dit heeft te maken met het feit dat met 0,2 promille voor alleen beginnende bestuurders de door de politie te controleren doelgroep niet in die grote mate toeneemt als met een generieke verlaging. Hierdoor neemt de pakkans niet met dien mate af dat een negatief effect op het aantal verkeersdoden en -gewonden ontstaat.
Uit onderzoek is komen vast te staan dat vooral beginnende, onervaren bestuurders onder invloed van alcohol trager reageren, vooral in complexe verkeerssituaties, dan meer ervaren bestuurders. Met recht kan derhalve worden gesteld dat vooral voor deze groep de limietverlaging zinvol is en naar verwachting een (verdere) bijdrage kan leveren aan de verkeersveiligheid. Daarom hebben wij gekozen voor een specifieke verlaging voor alleen beginnende bestuurders. De Raad van State merkt op dat het in de praktijk mogelijk is dat een jongere beginnende bestuurder na vijf jaar nog net in de risicogroep valt. Vooropgesteld kan worden dat de in onderzoeken gehanteerde leeftijdsscheiding (tot en met 24 jaar en vanaf 25 jaar) niet moet worden aangemerkt als een haarscherpe scheiding, maar moet worden gezien als een vanuit statistisch oogpunt noodzakelijke grens. In zijn algemeenheid kan worden aangenomen dat naarmate de (jonge beginnende) bestuurder ouder wordt en meer rijervaring heeft opgedaan, het ongevalsrisico minder wordt omdat de jeugdige overmoed geleidelijk aan afneemt en de rijervaring toeneemt. De termijn van vijf jaar geeft daarvoor voldoende gelegenheid. Voor de periode van vijf jaar is gekozen omdat op deze wijze wordt bewerkstelligd dat de voorgestelde maatregel op nagenoeg de gehele groep jonge beginnende bestuurders van toepassing is.
Gelet op bovenstaande overwegingen achten wij anders dan de Raad een verlengde termijn van verlaging van de alcohollimiet voor specifiek deze categorie jongere beginnende bestuurder niet nodig en zal het advies van de Raad van State op dit punt niet worden overgenomen.
Conclusie
Gelet op de hiervoor aangehaalde onderzoeken achten wij een generieke verlaging van het alcholpromillage naar 0,2 uit een oogpunt van verkeersveiligheid niet gewenst. Een generieke verlaging is ook niet wenselijk omdat het ongevalsrisico bij meer ervaren bestuurders pas flink toeneemt vanaf 0,5 promille. Voor beginnende bestuurders is dit reeds het geval bij 0,2 promille. Een generieke verlaging zou ten koste kunnen gaan van opsporing van mensen die met hogere promillages achter het stuur zitten die over het algemeen een groter gevaar voor de verkeersveiligheid vormen. Omdat de beschikbare handhavingscapaciteit effectief en efficiënt moet worden ingezet, is ervoor gekozen om het promillage van 0,2 niet generiek in te voeren, maar om dit promillage alleen voor beginnende bestuurders te stellen, omdat daar het meest effect te sorteren lijkt.
Met dit wetsvoorstel voldoet Nederland aan een aanbeveling van de Europese Commissie van 17 januari 2001 over de maximaal toegestane alcoholconcentratie in het bloed bij bestuurders van motorvoertuigen. Op 6 april 2001 heeft de Europese Raad (Vervoer en Telecommunicatie) de aanbeveling van de Commissie overgenomen. De aanbeveling van de Europese Commissie houdt kort samengevat in dat uniform de grens van 0,5 promille zou dienen te gelden en voor bepaalde categorieën bestuurders van motorvoertuigen een lagere maximaal toegestane alcoholconcentratie, namelijk 0,2 promille. Een van deze categorieën is de categorie onervaren bestuurders.
getiteld "Schatting van de effecten van verlaging van de wettelijke limiet voor alcoholgebruik in het verkeer". Dit was de conclusie van dat rapport: